學生飲用奶調查之三：盼飲用奶計劃惠及更多學生
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作者:wjty3031
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發布時間: 2015-03-25
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專家呼吁，盡快理順管理體制，將補貼納入國家財政預算——盼飲用奶計劃惠及更多學生
“學生飲用奶計劃”實施11年來，對改善我國青少年學生的營養健康狀況，提高國民身體素質具有重要意義。但由于相關政策落實不到位、管理體制不順等原因，導致“學生飲用奶計劃”進展緩慢，甚至一些原本推行較好的地區由于各種原因而出現倒退。
曾經抱著“一杯牛奶強壯一個民族”的宏愿向公眾走來的“學生飲用奶計劃”到底怎么啦？在“學生飲用奶計劃”推廣舉步維艱的當下，有沒有比較好的體制設計能讓這項國家主導實施的營養計劃持續發展，惠及更多學生？
原有管理體制需重新調整
當前，能否理順學生飲用奶的管理體制，是決定學生飲用奶計劃能否可持續發展的關鍵。11年前，國務院決定，“學生飲用奶計劃”由農業部牽頭，會同國家計委、教育部、財政部、衛生部、質檢局等7部門共同實施。11年的推廣實踐表明，這種多部門管理體制需要重新設計和調整。
“學生飲用奶計劃”的受益主體主要有兩個：一是學生，二是奶制品企業及包裝等相關配套工業。以往10余年各地推廣經驗也表明，“學生飲用奶計劃”最理想的管理體制應該由教育部與工信部牽頭。
昆明市在實行國家、省、市三級學生飲用奶管理體制的同時，充分發揮教育部門的重要作用，建立了市教育局學生飲用奶辦、縣（區）教育局學生飲用奶辦和市屬學校的三級工作機構，從而形成了雙層三級協調組織的運行模式，推動學生飲用奶日供量由2002年的2萬份增至2008年的12萬份，使城鎮和郊區40%的中小學生受益。與昆明市類似，目前新疆、陜西、重慶等地的學生飲用奶，實行的基本是地方政府主導、教育部門牽頭的管理模式。
對于目前被社會認為是“燙手芋頭”的學生飲用奶項目，是否意味著誰牽頭誰就會背負更大的責任風險？依據《中華人民共和國食品法》等法規，乳制品生產企業和銷售者對其生產、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責，是乳品質量安全的第一責任者。產品質量出現安全問題，應追究企業責任。此外，10余年的實踐表明，學生飲用奶是安全的，再以安全為由不允許學生飲用奶進校是不妥的。
政府的政策扶持亟待落實
中國農業科學院研究員楊世基說：“政策的最大效應就是可以調動千軍萬馬，但如果政府的相關政策扶持不到位、不落實，學生飲用奶就不可能調動各方的積極性，整個計劃就難以持續下去。”
2007年頒布的《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》中明確指出，要加大“學生飲用奶計劃”的推廣力度，完善學生飲用奶定點生產企業扶持政策，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。但是，4年過去，相關的配套扶持政策卻遲遲沒有出臺，使大批定點生產企業的積極性尚未被充分調動起來，這直接影響了“學生飲用奶計劃”的推廣進程。
依據世界各國的經驗，實際上，不論是我國此前已經實行、中途停頓的“大豆行動計劃”、“東北三省學生豆奶計劃”、“學生營養午餐計劃”，還是目前正在推廣的“學生飲用奶計劃”，只要被貼上“國”字號標簽，不僅表明在質量、安全等方面都是有保障的，學生和家長可以放心。而且作為一項國家計劃，本應是國家給廣大兒童提供的一種民生工程，政府為這項福利買單也是必不可少的。
但是，現階段，我國的國情決定了學生飲用奶扶持政策不可能全部依賴中央財政來解決，必須以地方政府為主。有關專家建議，我國可參照國際慣例，抓緊出臺學生飲用奶補貼辦法，并將其納入國家財政預算。
面對全國2億中小學在校生這樣一個龐大的群體，各級財政如何分擔才真正符合中國國情？根據測算，當前國家可采取“雙軌制”：對于城鎮學生，中央財政和地方財政可以按照一盒奶總價各補貼20%至30%，其余由學生家長支付；對于農村及中西部貧困地區學生，國家可實行全額買單模式。作為第一步，如果以西南、西北10個省（區）344個國家級貧困縣800萬名農村貧困中小學生為首批試點補貼對象，每人每天1盒常溫學生飲用奶約1.5元，全年200天，中央財政每年需投入24億元。
調查中記者發現，推進“學生飲用奶計劃”迄今為止，除近兩年重慶、新疆、陜西等少數地區給予了撥款支持，全國大部分地區并沒有相應的財政補貼。而只要有公共資金投入的地區，學生飲用奶也一般推廣得較好。以新疆為例，自治區政府每年安排5810萬元，對全區22個地州所在市，以及具備條件的縣市鎮義務教育階段的中小學生75萬人實施飲奶補貼。根據不同情況，每人每天分別補貼1元、0.7元和0.3元。
化解安全恐慌，技術早已不是問題
與管理體制不順和政府扶持政策遲遲不能出臺相比，安全問題對于包括教育系統在內的學生飲用奶各推廣主體來說，始終是大家“談奶色變”的一個痛處。
眾所周知，黃種人因為體內乳糖酶不足，飲奶后容易出現腹鳴、腹痛、腹瀉等現象，通過合理飲食方法完全可以得到解決，但許多人對此并不了解。個別地方甚至怕麻煩，怕擔責任，就以質量安全為由，拒絕學生飲用奶。專家指出，這是政策上的偏頗，認識上的扭曲，作風上的一刀切。
“學生飲用奶計劃”一直把安全問題放在首位，推廣11年來，學生飲用奶沒有因為質量問題而出現過中毒事件，“三聚氰胺事件”發生后，學生飲用奶進行了大批量的多次檢查，結果全部合格。但是，人們由于缺乏飲奶知識，有些地方把乳糖不耐而引起的不良反應誤認為是集體中毒，這在很大程度上造成了社會恐慌。
實際上，國內早就有抑制乳糖不耐癥發生的成熟技術，比如市面上目前出售的舒化奶就采用了這種新技術，但企業在目前保本微利的學生飲用奶項目中，沒有一家定點企業愿意采用這種新技術。原因不是別的，而是基于成本考慮。
目前，世界上約有70個國家推廣學生奶，既有發達國家，也有發展中國家。盡管各國國情不同，但從改善學生營養與健康、發展奶業的出發點來看，政府的支持和管理十分重要。泰國、印度等許多發展中國家都把推廣學生奶作為政府營養干預政策的一部分，納入國家發展計劃之中，日本、美國等國家還專門為學生營養計劃立法。
“學生飲用奶計劃”實施11年來，對改善我國青少年學生的營養健康狀況，提高國民身體素質具有重要意義。但由于相關政策落實不到位、管理體制不順等原因，導致“學生飲用奶計劃”進展緩慢，甚至一些原本推行較好的地區由于各種原因而出現倒退。
曾經抱著“一杯牛奶強壯一個民族”的宏愿向公眾走來的“學生飲用奶計劃”到底怎么啦？在“學生飲用奶計劃”推廣舉步維艱的當下，有沒有比較好的體制設計能讓這項國家主導實施的營養計劃持續發展，惠及更多學生？
原有管理體制需重新調整
當前，能否理順學生飲用奶的管理體制，是決定學生飲用奶計劃能否可持續發展的關鍵。11年前，國務院決定，“學生飲用奶計劃”由農業部牽頭，會同國家計委、教育部、財政部、衛生部、質檢局等7部門共同實施。11年的推廣實踐表明，這種多部門管理體制需要重新設計和調整。
“學生飲用奶計劃”的受益主體主要有兩個：一是學生，二是奶制品企業及包裝等相關配套工業。以往10余年各地推廣經驗也表明，“學生飲用奶計劃”最理想的管理體制應該由教育部與工信部牽頭。
昆明市在實行國家、省、市三級學生飲用奶管理體制的同時，充分發揮教育部門的重要作用，建立了市教育局學生飲用奶辦、縣（區）教育局學生飲用奶辦和市屬學校的三級工作機構，從而形成了雙層三級協調組織的運行模式，推動學生飲用奶日供量由2002年的2萬份增至2008年的12萬份，使城鎮和郊區40%的中小學生受益。與昆明市類似，目前新疆、陜西、重慶等地的學生飲用奶，實行的基本是地方政府主導、教育部門牽頭的管理模式。
對于目前被社會認為是“燙手芋頭”的學生飲用奶項目，是否意味著誰牽頭誰就會背負更大的責任風險？依據《中華人民共和國食品法》等法規，乳制品生產企業和銷售者對其生產、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責，是乳品質量安全的第一責任者。產品質量出現安全問題，應追究企業責任。此外，10余年的實踐表明，學生飲用奶是安全的，再以安全為由不允許學生飲用奶進校是不妥的。
政府的政策扶持亟待落實
中國農業科學院研究員楊世基說：“政策的最大效應就是可以調動千軍萬馬，但如果政府的相關政策扶持不到位、不落實，學生飲用奶就不可能調動各方的積極性，整個計劃就難以持續下去。”
2007年頒布的《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》中明確指出，要加大“學生飲用奶計劃”的推廣力度，完善學生飲用奶定點生產企業扶持政策，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。但是，4年過去，相關的配套扶持政策卻遲遲沒有出臺，使大批定點生產企業的積極性尚未被充分調動起來，這直接影響了“學生飲用奶計劃”的推廣進程。
依據世界各國的經驗，實際上，不論是我國此前已經實行、中途停頓的“大豆行動計劃”、“東北三省學生豆奶計劃”、“學生營養午餐計劃”，還是目前正在推廣的“學生飲用奶計劃”，只要被貼上“國”字號標簽，不僅表明在質量、安全等方面都是有保障的，學生和家長可以放心。而且作為一項國家計劃，本應是國家給廣大兒童提供的一種民生工程，政府為這項福利買單也是必不可少的。
但是，現階段，我國的國情決定了學生飲用奶扶持政策不可能全部依賴中央財政來解決，必須以地方政府為主。有關專家建議，我國可參照國際慣例，抓緊出臺學生飲用奶補貼辦法，并將其納入國家財政預算。
面對全國2億中小學在校生這樣一個龐大的群體，各級財政如何分擔才真正符合中國國情？根據測算，當前國家可采取“雙軌制”：對于城鎮學生，中央財政和地方財政可以按照一盒奶總價各補貼20%至30%，其余由學生家長支付；對于農村及中西部貧困地區學生，國家可實行全額買單模式。作為第一步，如果以西南、西北10個省（區）344個國家級貧困縣800萬名農村貧困中小學生為首批試點補貼對象，每人每天1盒常溫學生飲用奶約1.5元，全年200天，中央財政每年需投入24億元。
調查中記者發現，推進“學生飲用奶計劃”迄今為止，除近兩年重慶、新疆、陜西等少數地區給予了撥款支持，全國大部分地區并沒有相應的財政補貼。而只要有公共資金投入的地區，學生飲用奶也一般推廣得較好。以新疆為例，自治區政府每年安排5810萬元，對全區22個地州所在市，以及具備條件的縣市鎮義務教育階段的中小學生75萬人實施飲奶補貼。根據不同情況，每人每天分別補貼1元、0.7元和0.3元。
化解安全恐慌，技術早已不是問題
與管理體制不順和政府扶持政策遲遲不能出臺相比，安全問題對于包括教育系統在內的學生飲用奶各推廣主體來說，始終是大家“談奶色變”的一個痛處。
眾所周知，黃種人因為體內乳糖酶不足，飲奶后容易出現腹鳴、腹痛、腹瀉等現象，通過合理飲食方法完全可以得到解決，但許多人對此并不了解。個別地方甚至怕麻煩，怕擔責任，就以質量安全為由，拒絕學生飲用奶。專家指出，這是政策上的偏頗，認識上的扭曲，作風上的一刀切。
“學生飲用奶計劃”一直把安全問題放在首位，推廣11年來，學生飲用奶沒有因為質量問題而出現過中毒事件，“三聚氰胺事件”發生后，學生飲用奶進行了大批量的多次檢查，結果全部合格。但是，人們由于缺乏飲奶知識，有些地方把乳糖不耐而引起的不良反應誤認為是集體中毒，這在很大程度上造成了社會恐慌。
實際上，國內早就有抑制乳糖不耐癥發生的成熟技術，比如市面上目前出售的舒化奶就采用了這種新技術，但企業在目前保本微利的學生飲用奶項目中，沒有一家定點企業愿意采用這種新技術。原因不是別的，而是基于成本考慮。
目前，世界上約有70個國家推廣學生奶，既有發達國家，也有發展中國家。盡管各國國情不同，但從改善學生營養與健康、發展奶業的出發點來看，政府的支持和管理十分重要。泰國、印度等許多發展中國家都把推廣學生奶作為政府營養干預政策的一部分，納入國家發展計劃之中，日本、美國等國家還專門為學生營養計劃立法。
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